Jumat, 31 Mei 2013

Problematika Disharmoni Eksekutif dan Legislatif di Tingkat Daerah





Pendahuluan
Kebijakan otonomi daerah yang dilahirkan dalam era reformasi seperti saat sekarang ini sangat disadari telah mengundang berbagai penafsiran di dalam implementasinya. Aspek keleluasaan kekuasaan yang diberikan kepada daerah otonom telah melahirkan berbagai dinamika politik lokal. Hal ini merupakan konsekuensi logis dari perubahan paradigma penyelenggaraan otonomi daerah dari the structural efficiency model ke arah the local democracy model (Bastian, 2006).
Implikasi politik dari kebijakan otonomi daerah sebagaimana tertuang dalam Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah dan Undang-Undang Nomor 33 Tahun 2004 tentang Perimbangan Keuangan Antara Pemerintah Pusat dan Pemerintah Daerah dan berbagai peraturan pelaksanaannya, menuntut kepekaan dan kemampuan Badan Legislatif Daerah dan Badan Eksekutif Daerah untuk memahami berbagai fenomena yang berkembang di tengah-tengah masyarakat, sekaligus mampu mengembangkan pola kemitraan yang dengan dilandasi etika hubungan yang baik. Kemudian, dalam Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 ciri yang menonjol adalah adanya demokratisasi di daerah dengan penguatan rakyat melalui DPRD. Perubahan tersebut mendasar yang menyangkut hak dan wewenang, sedangkan prinsip yang terkandung dalam Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 adalah bahwa pelaksanaan otonomi daerah harus lebih meningkatkan peran dan fungsi Badan Eksekutif dan Legislatif Daerah.
Otonomi daerah yang tertuang melalui Undang-Undang No. 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah dan Undang-Undang No. 33 Tahun 2004 tentang Perimbangan Keuangan Antara Pusat dan Daerah telah membawa perubahan yang mendasar dan memberikan ruang yang lebih besar bagi daerah dalam melaksanakan kewenangan dan mengelola keuangan di daerahnya. Substansi dari kedua undang-undang tersebut adalah memberi kewenangan penuh kepada daerah untuk mengelola semua urusan rumah tangganya sendiri, kecuali dalam hal pertahanan keamanan, politik luar negeri, agama, kehakiman, moneter dan fiskal. Dalam pelaksanaan otonomi daerah, terjadi ketidakharmonisan hubungan antara legislatif dengan Eksekutif di daerah. Mereka berebut kepentingan untuk mengelola urusan daerah, sehingga terjadi carut marut yang mengakibatkan proses desentralisasi tidak bisa berjalan dengan maksimal. Lalu bagaimana kondisi kusutnya hubungan antara legislatif dengan eksekutif dalam mengawal desentralisasi? Paper ini mencoba mengulas beberapa permasalahan tentang disharmoni yang terjadi antara eksekutif dengan legislatif yang ada di daerah.

Hubungan antara Eksekutif dan Legislatif yang Kurang Harmonis di Daerah
Maksud penyelenggaraan otonomi daerah adalah untuk lebih menekankan pada prinsip-prinsip demokrasi, peran serta masyarakat, pemerataan dan keadilan serta memperhatikan potensi dan keanekaragaman daerah. Dengan demikian dapat diartikan bahwa otonomi daerah diharapkan akan memberdayakan masyarakat dan menghidupkan demokrasi. Dalam sistem pemerintahan demokrasi, lembaga perwakilan rakyat merupakan unsur yang penting di samping unsur-unsur lainnya seperti sistem pemilihan, persamaan di depan hukum, kebebasan berserikat dan sebagainya. Setiap sistem demokrasi adalah ide bahwa warga negara seharusnya terlibat dalam hal tertentu di bidang pembuatan keputusan-keputusan politik, baik secara langsung maupun melalui wakil pilihan mereka di lembaga perwakilan.
Tujuan yang ingin dicapai dalam pembangunan politik di Indonesia adalah terbentuknya sistem politik yang demokratis. Oleh karena itu, kedaulatan dan kekuasaan yang tertinggi dalam negara haruslah berada di tangan rakyat. Maksudnya, rakyatlah yang berdaulat dan sekaligus sebagai pemilik utama kekuasaan tertinggi tersebut. Sesungguhnya, semua bentuk pemerintahan memiliki satu sifat yang sama, yaitu kewenangan untuk membuat hukum atau peraturan, serta kekuasaan untuk memaksa semua pihak agar menaati hukum dan peraturan itu. Berbeda antara sistem yang demokratis dan yang tidak demokratis terletak pada kenyataan bahwa di dalam sistem yang demokratis, kewenangan dan kekuasaan semacam itu dibangun dan dipelihara berdasarkan kesepakatan dari rakyat, sementara di dalam sistem yang tidak demokratis kesepakatan rakyat tidak merupakan persyaratan.
Pada masa lampau telah banyak kita mendengar dan membaca tulisan yang mengandung kritik tentang keberadaan Legislatif (DPRD) dan Eksekutif Daerah Indonesia. Dimana DPRD lebih banyak berperan sebagai mitra yang kurang seimbang dari Kepala Daerah yang juga merangkap sebagai Kepala Wilayah. Kedudukan DPRD disini adalah salah satu komponen Pemerintah Daerah umumnya dilihat sebagai faktor kelemahan dari suatu badan yang menyelenggarakan fungsi Legislatif di daerah. Ada anggapan, seolah-olah DPRD sebagai mitra Kepala Daerah, DPRD lebih banyak dituntut untuk mengikuti arah kebijakan pemerintah daerah yang sudah terlebih dahulu dirumuskan oleh Kepala Daerah.
Dan hubungan antara Legislatif dan Eksekutif yakni dominatif, dimana pemerintah daerah yang berkuasa mengawasi dan mengatur rakyat, karena Kepala Daerah itu merangkap kepala wilayah sering dengan sebutan penguasa tunggal. Dalam hal ini membina dan mengawasi langsung partai politik, organisasi yang ada dan juga mengawasi kinerja DPRD. Dimana DPRD praktis tidak berfungsi sebagaimana mestinya baik sebagai pembuat kebijakan maupun sebagai pengawas. Hal ini mengingatkan kita pada pengamalan di masa lalu melalui Undang-Undang No. 5 Tahun 1974 tentang Pokok-pokok Pemerintahan di Daerah, dimana peranan DPRD sangat terbatas dan menempatkan DPRD sebagian bagian dari Pemerintah Daerah bahkan cenderung sebagai subordinasi Kepala Daerah baik di Daerah Tingkat Provinsi maupun Daerah Tingkat Kabupaten/Kota. Dan juga merupakan bagian dari pemerintah daerah, jadi secara struktural dikondisikan tidak bisa berbuat apa-apa, seperti hak angket tidak dapat dipergunakan karena belum diatur dengan undang-undang dan harus mengikuti petunjuk yang telah ditetapkan oleh Depdagri. Para anggota DPRD diharuskan patuh terhadap petunjuk pimpinan partai daripada konsekuensinya. Partai diawasi dan dibina oleh eksekutif, karena sarana pendukung pelaksanaan tugas DPRD dikendalikan oleh Kepala Daerah.
Birokrasipun bukan untuk melayani masyarakat tetapi lebih menguasai masyarakat, dan lebih banyak menyerap sumber daya materil daripada mendistribusikan sumber daya material kepada masyarakat. Dimana rakyat tidak punya wadah untuk dapat memperjuangkan baik itu DPRD maupun eksekutif. Reformasi yang terjadi di Indonesia pada tahun 1998 yang lalu membuktikan bahwa telah berpengaruh terhadap kedudukan lembaga legislatif dan eksekutif. Dalam kurun waktu adanya perubahan kedudukan DPRD, hubungan antara Kepala Daerah dan DPRD telah bergeser, yaitu dari dominasi Eksekutif Daerah menjadi dominasi Legislatif Daerah (Wasistiono, 2002 : 18). Dominasi legislatif daerah tanpa disertai pengawasan yang seimbang dari semua pihak, hanya akan memindahkan pusat-pusat korupsi yang semula melekat pada eksekutif daerah di legislatif daerah. Padahal UU No. 22 Tahun 1999 tidak cukup mengatur mengenai pengawasan terhadap DPRD. Dalam hal ini akan berlaku pandangan Lord Action yang menyatakan bahwa “Kekuasaan cenderung korup kekuasaan yang absolut mendorong terjadinya korupsi secara absolut pula”.
Karena pernyataan tersebut di atas pada kenyataannya terbukti karena pada implementasinya, banyak sekali penyimpangan yang dilakukan oleh DPRD. Adanya otonomi daerah dan kesempatan kekuasaan itu. DPRD justru menunjukkan perilaku yang bersifat anomali. Hampir semua DPRD memanfaatkan otonomi daerah untuk kepentingan mereka seperti menaikkan gaji secara tidak proporsional, meminta fasilitas yang berlebihan, menyalahgunakan dengan melakukan kegiatan yang tidak dirasakan manfaatnya oleh masyarakat seperti melakukan studi banding keluar negeri atau keluar daerah, bahkan ada DPRD yang menggunakan anggaran pemerintah daerah untuk menonton sepakbola dengan alasan memberikan dukungan kepada tim kesayangan daerahnya. Hampir setiap hari kita membaca berita di media masa tentang perilaku anggota DPRD yang tidak sesuai dengan yang diharapkan oleh masyarakat.
Perilaku DPRD menyebabkan banyak pihak menyatakan kekecewaan. Dalam hal ini pihak eksekutif tidak dapat berbuat apa-apa, pada prinsipnya menyetujui kegiatan DPRD, karena pada masanya kekuasaan dominasi pada legislatif dan juga merasa bahwa eksekutif dipilih dan diberhentikan oleh DPRD. Fakta yang ada  menunjukkan bahwa penguatan peran dan fungsi DPRD sebagaimana yang diamanatkan oleh Peraturan Perundang-undangan yang berkaitan dengan otonomi daerah tidak sesuai dengan yang diharapkan dan bahkan dapat dikatakan DPRD pada saat itu telah mengkhianati kepercayaan masyarakat yang telah memilihnya dan menghantarkannya hingga duduk di kursi dewan yang terhormat. Pada akhirnya perubahan telah membawa kondisi yang sangat drastis berbeda, yaitu terjadinya perubahan Undang-Undang No. 22 dan 25 Tahun 1999 menjadi Undang-undang No. 32 dan 33 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah dan Undang-Undang tentang Perimbangan Keuangan Antara Pusat dan Daerah, khususnya pada hubungan Eksekutif dengan DPRD, yang semula DPRD memegang peran penting baik dalam pemerintahan maupun yang lainnya, seperti halnya pembuatan Perda. Pada pemilihan Gubernur, dewanlah yang berpeluang besar karena Gubernur dipilih oleh Dewan Perwakilan Rakyat Daerah (DPRD) dan kinerja Gubernur pun dipertanggungjawabkan kepada DPRD, serta DPRD juga berhak memberhentikan Gubernur dan Wakil Gubernur.
Dengan perubahan Undang-Undang tersebut di atas, telah membawa angin segar terhadap pihak Eksekutif, dalam hal ini hubungan Eksekutif dan Legislatif Daerah hanya sebagai mitra kerja, Gubernur tidak lagi bertanggung jawab kepada DPRD melainkan hanya memberikan laporan kerja dan Gubernur bertanggung jawab kepada Presiden melalui Menteri Dalam Negeri, selanjutnya pemilihan Gubernur dan Wakil Gubernur pun diselenggarakan oleh KPUD dan dipilih oleh rakyat, tertuang dalam Undang-Undang No. 32 Tahun 2004 Pasal 56 Ayat (1). Berbicara tentang pemerintahan tidak bisa dipisahkan dengan pola hubungan Legislatif dan Eksekutif daerah, karena lembaga itu merupakan penyelenggara pemerintahan daerah dalam arti luas. Dalam kerangka hubungan Legislatif dan Eksekutif di beberapa daerah, dewasa ini tengah terjadi polemik antara Eksekutif dan Legislatif tentang keabsahan atau legitimasi Gubernur dan Wakil Gubernur yang sekarang sedang memerintah. Selain itu, dewan juga menyatakan tidak dapat bekerja sama dengan lembaga eksekutif tersebut.

Kesimpulan
Dengan berlakunya Undang- Undang Nomor 32 Tahun 2004 Tentang Pemerintahan Daerah, maka kedudukan dan fungsi DPRD semakin tidak jelas. Karena DPRD sebagai unsure dari pemerintah daerah yang bersama-sama dengan Kepala Daerah menetapkan Peraturan Daerah, termaksud APBD. Artinya DPRD tidak bisa bertindak secara mandiri untuk menjalankan fungsi legislatif, karena harus mendapatkan persetujuan dari kepala daerah. Dalam posisi yang demikian, maka kewenangan dari DPRD menjadi sangat terbatas, bahkan DPRD tidak lagi bisa disebut sebagai sebagai lembaga legislatif. Demikian juga kewenangan untuk kontrol terhadap eksekutif menjadi terbatas, ketika Kepala daerah bertanggung Jawab kepada pemerintah atasan.
Secara normatif, seharusnya lembaga Pemerintahan Daerah, DPRD mempunyai kedudukan setara dan memiliki hubungan kerja bersifat kemitraan dengan Pemerintah Daerah. Kedudukan yang setara berrnakna bahwa antara DPRD dan Pemerintah Daerah merniliki kedudukan yang sama dan sejajar dalam arti tidak saling membawahi. Hubungan bersifat kemitraan berarti DPRD merupakan mitra kerja Pemerintah Daerah dalam membuat kebijakan daerah untuk melaksanakan otonomi daerah sesuai dengan tugas dan fungsi masing-masing. Berdasarkan hal tersebut antar kedua lembaga wajib memelihara dan membangun hubungan kerja yang harmonis dan satu sama lain harus saling mendukung, bukan sebagai lawan atau pesaing. Untuk terjalinnya hubungan kerja yang harmonis dan saling mendukung, diperlukan adanya pengaturan tentang hak-hak protokoler dan keuangan Pimpinan dan Anggota DPRD yang lebih komprehensif.



Referensi
Abdullah, Rozali, 2002, Pelaksanaan Otonomi Luas dan Federalisme sebagai Suatu Alternatif,  Jakarta : Grafindo Persada.
Adisubrata, S.W, 2003, Perkembangan Otonomi Daerah di Indonesia (Sejak Proklamsi sampai Awal Reformasi), Semarang : Aneka Ilmu.
Bastian, Indra,  Akuntansi Sektor Publik, Semarang : Erlangga.
Gaffar, A., Syaukani, Rasyid, R., 2002, Otonomi Daerah Dalam Negara Kesatuan, Yogyakarta : Pustaka Pelajar – Pusat Pengkajian Etika Politik dan Pemerintahan.
Imawan, R., 2002, ”Peningkatan Daya Saing : Pendekatan Paradigmatik-Politis”, Jurnal Ilmu Sosial dan Ilmu Politik, Volume 6 Nomor 1 Juli 2002, 79 – 104.
Komisi Penyelenggaraan Otonomi Daerah, 2005, Daya Saing Investasi Kabupaten / Kota di Indonesia, Jakarta.
Musa’ad, A.M., 2002, Penguatan Otonomi daerah : Dibalik bayang-bayang Ancaman Disintegrasi, Bandung : ITB .
Piliang, I.J., Pribadi, A., Ramdani, D., 2003, Otonomi Daerah, Evaluasi dan Proyeksi, Jakarta : Divisi Kajian Demokrasi Lokal Yayasan Harkat Bangsa.
Wasistiono, S., 2005, Pasang Surut Otonomi Daerah, Sketsa Perjalanan 100 Tahun, Jakarta : Institut For Local Development, dan Yayasan Tifa.
Widjaja, A.W., 2002, Otonomi Daerah dan Daerah Otonomi, Jakarta : Grafindo Persada.

Tidak ada komentar: